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部分人将转隶监察委 检察院角色回归

作者:admin 来源:未知  点击:86
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  公开资料显示,吴建雄1989年进入湖南省人民检察院工作,2008年被最高人民检察院授予国家二级高级检察官,2012年被最高人民检察院评定为全国检察业务专家。2013年,他开始担任中国反腐败司法研究中心主任,目前为国家社科基金重大项目--“健全反腐败领导体制和工作机制研究”首席专家。
  2016年11月7日,中央纪委监察部官网发布消息称,近日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。
  一个半月后,也就是2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。
  从已经披露的内容看,三个改革试点省份设立监察委员会,对原隶属政府的监察部门、预防腐败部门和隶属检察机关的查处职务犯罪部门影响巨大。
  特别是检察机关,目前已明确该机构下属的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等部门的相关职能,将整合至监察委员会。
  随着上述部门转隶,检察机关的职能、定位将发生什么样的变化?未来它将如何发挥作用?2016年12月,澎湃新闻就上述问题专访湘潭大学法学教授吴建雄。
  【对话吴建雄】
  “检察系统约5万人或转到监察委员会”
  澎湃新闻:此次国家监察体制改革,涉及到检察院哪些部门哪些人?
  吴建雄:设立监察委员会,意味着政府和检察两大权力机关职能的调整和整合。政府部分,涉及到监察和预防腐败部门;检察系统,涉及到侦查和预防部门。
  重点说说检察院,这里的侦查和预防部门,包括反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪等部门。这几个部门的人员数量,大概占一个检察院的五分之一左右,扩大到全国层面,那就是五万人左右。就目前的方案看,我的理解是,随着检察机关相关部门完成转隶,这些人也全部要转到监察委员会。
  澎湃新闻:你在检察院工作多年,据你了解,涉及转隶的检察人员现在怎么考虑?
  吴建雄:从整体来看,大家对转到监察委员会还是很期待的。当然,也有少部分人有顾虑。比如从个人利益出发,刚刚搞了司法改革,通过员额制,有的人可以享受司法配置,工资待遇比较好,转过去后工资怎么办?
  另外,从工作模式讲,检察机关一路走来,实践中也形成了自己的规范和体系,将来能不能适应监察委员会的要求,有的人心里也没有底。
  最后就是感情上会不舍,当了大半辈子的检察官,你突然让他脱离检察机关,这要经历一个角色转换的过程。
  “启动监察体制改革,解决的是治本问题”
  澎湃新闻:你刚刚也说,检察机关已经在实践中形成了自己的规范和体系,那为什么还要改革?
  吴建雄:从大的方面讲,启动监察体制改革,解决的是治本问题。党的十八大以来,党中央在反腐败方面取得很大成绩,但同时也在思考,为什么会出现这些案件?为什么查出这么多“大老虎”?
  我个人认为,官员贪腐,主要还是自身出了问题,其次是机制不完善。所以要进行监察体制改革,着力构建一个不敢腐、不能腐、不想腐的体制和机制。
  具体到操作层面,现在的反腐,主要力量是纪委。监察部门属于政府范畴,能采用的手段有限、范围也很窄,不要说政府之外的公权力,就是同级政府也难以起到实际的监督作用。
  检察机关也是如此。它的主要职责是维护司法公正和社会正义,职务犯罪侦查实质上是监督行使公共权力的公职人员依法履职,秉公用权,廉洁从政的法定手段,是涉及到反腐败政治领域的国家监察职能,把这个权力放在检察院,难以独立、充分、高效地发挥其功能作用。
  所以常常会出现这样的情况,检察院查贪腐,要借助纪委的力量联合办案。纪委办案,拿到检察院还要再办一次,这又涉及到证据移交,很繁琐。而且,纪委和检察,两个单位一个是执纪、一个是执法,取证要求和证据标准也不一样。
  最后就是解决多头管理以及举报问题。几个部门同在一个体系下,工作衔接要方便得多。老百姓想举报公职人员贪腐,也不用一份材料到处寄、满天飞,避免重复和浪费。
  “检察院把侦查权划给监察委员会是合理的”
  澎湃新闻:这么看来,把检察院的一些部门整合到监察委员会还是非常必要的。随着整合,检察院的哪些权力也要划过去?前不久,中国政法大学副校长马怀德就表示,国家监察委员会的职能主要有三项,即监督、调查和处置,其中调查权不能取代检察院的侦查权。这个观点你认可吗?
  吴建雄:一个很明白的道理,检察院侦查部门都转隶到监察委员会,如果侦查权还留在检察院,那么由谁来行使这个权力呢?显然侦查权仍留在检察院是不符合逻辑的。监察委员会所拥有的权力,简单来说,就是目前《行政监察法》赋予的所有权力加上《刑事诉讼法》赋予检察机关的侦查权。
  根据全国人大常委会最新表决通过的决定,监察委员会有三个权力,即监督权、调查权和处置权。这里的调查权是基本职权,具体还要分一般调查和特殊调查。特殊调查,就是刑事侦查。
  全国人大常委会的决定还提到,监察委员会调查的是贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法和职务犯罪行为,它可以采取的措施包括扣押、搜查、留置等等。
  从这些表述可以看出,监察委员会要调查犯罪行为,肯定得启动特殊调查,也就是侦查。并且,扣押、搜查、留置这些措施,也是立案侦查后才能采取的行动。所以说,侦查权是监察委员会履行调查职责的重要权能。在反腐败斗争中,只要有证据证明被调查人的腐败行为有可能构成犯罪,就要立案侦查,这是揭露、证实和处置职务犯罪的法定手段,也是惩治腐败最具威慑力的权力。
  事实上,赋予监察委员会对腐败违法行为的调查权、处置权,对腐败犯罪的侦查权,这与腐败从违法到犯罪的关联性特征高度契合,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式,增强了腐败预防的前置性和有效性。特别是查办腐败犯罪案件监视居住等侦查措施的运用,适应了腐败犯罪隐蔽性、高智能的调查取证需求。
  澎湃新闻:如果把侦查权放在监察委员会,检察院还有侦查权吗?
  吴建雄:我认为检察机关还是应该有一点侦查权,这里叫补充侦查权或机动侦查权。
  这里的侦查权,不是为侦查而侦查,也不是为破案而去的。它为了给侦查机关拾遗补缺,作为核实证据、补充证据的一种手段。比如公安机关报上来的案件,检察机关认为证据不足,可以退回补充侦查,也可以自己侦查,补充、完善证据。
  总体来说,我认为把侦查权划给监察委员会还是合理的。本来,侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系,因为侦查起诉同体不符合刑事诉讼的现代法治精神,有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则。
  将来由监察委员会侦查,检察机关审查起诉,从根本上改变了刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端,体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及其以权制权的控权法则,增强了法治反腐的公信力。
  “反贪反渎等部门转隶后,检察院的空间还是很大的”
  澎湃新闻:相当一部分部门和权限划走,检察机关会不会很失落?
  吴建雄:从短期看,检察院难免有失落感。比如反贪反渎这部分工作,已经有多年的积累和发展,一下子转出去,确实需要适应。
  但是从大局看,一定是利大于弊。这么多年,检察院的属性定位一直是理论界的争论点和司法实务界的困惑点,检察院到底是司法机关,还是侦查机关?随着这次监察体制改革,对检察院来说也是角色回归。
  其实,查处职务犯罪并不是检察院与生俱来的职能。1978年,我国检察机关恢复重建,最高人民检察院设立了经济检察厅,地方检察院陆续设置经济检察处或经济检察科,这个机构就是反贪局的前身。当时,它的主要任务是打击经济犯罪,其中涉及到贪污贿赂、投机倒把、偷税漏税、假冒伪劣等等。
  一直到1988年,全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》,首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。最高检根据中央关于反腐败的精神,把打击贪污贿赂犯罪列为工作重点,经济检察厅也因此更名为贪污贿赂检察厅。此后,广东作为试点成立全国第一个反贪局,检察院才逐步把查处职务犯罪作为一项工作重点。随着反腐败斗争的推进,刑事诉讼法的修改,明确贪污贿赂、渎职等国家工作人员职务犯罪由检察院管辖,偷税漏税、假冒伪劣等其他经济犯罪划归公安管辖。由此,职务犯罪侦查权成为检察权派生的权力。
  澎湃新闻:反贪反渎等部门转隶后,检察院的业务似乎少了一大块,未来它的作为会不会受到影响?
  吴建雄:我倒是认为,检察院的空间还是很大的。在国家监督体系中,法律监督职能是很重要的一块。这个监督不仅体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼领域,而且在反腐败斗争中仍然发挥着重要的职能作用。
  在刑事诉讼中,检察院肩负着准确打击犯罪、依法保障人权的法定职责,它一方面监督公安机关是否依法办案,做出逮捕或不捕、起诉或不起诉的决定。另一方面监督法院是否公正审判。对于审判结果,检察院可以提起抗诉,要求法院启动再审程序。可以说,只要检察权依法规范运行,就可以最大程度避免出现冤假错案。
  特别值得强调的是,职务犯罪侦查职能转隶之后,检察机关的职务犯罪审查起诉职能是法治反腐的关键一环,监察机关移交的腐败犯罪案件,需要经过检察机关审查和确认,通过区分罪与非罪、重罪与轻罪、是否真心悔罪等,依法准确向法院提起公诉,实现罪责刑相适应。这不仅是对不构成犯罪者避免受刑法追究的法律救济,而且是查办腐败案件质量的保证,对反腐查案成果的巩固,是推进反腐败斗争深人的法律保障。
  同时,检察机关还肩负着预防司法不公和司法腐败法定职责。审判过程中,如果有当事人发现法官在办案过程中违反诉讼法、违反程序法的规定,也可以向检察院举报,检察院可以启动调查,查实后向法院提出更换办案人员等检察建议。
  在对刑法执行监督中,依法审查减刑、假释、监外执行是否合法合规。对法院的行政审判和民事审判进行法律监督,对老百姓不敢出面或者不适宜出面行政诉讼案件,检察院可以提起行政公益诉讼等等,这些都是防控司法腐败的重要职能。
  总之,监察体制改革完成后,检察机关的司法性质将更加鲜明、内设机构更加平衡严密,其分工也更符合司法审查的诉讼规律。
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